來源：中國（guó）證券報

記者（zhě）獲悉，針對（duì）近年來（lái）PPP模式（shì）在發展（zhǎn）過程中出現的新問題、新需求，相關（guān）部（bù）門已開始修訂《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》《政府和社會資本合作項目財政承受（shòu）能力論證（zhèng）指引》。修訂後的文件有望於四季度發（fā）布。業內人士分析，規（guī）範政府基金預算在PPP項目中的應用及完善收益分享和風險分擔機製（zhì）設計有望在修訂版文件中重點體現。

規範政府基金預算應用

地方政府（fǔ）借基金預算（suàn）規避10%紅線的現象近（jìn）年來頻頻出現。

10%紅（hóng）線是在2015年財政（zhèng）部發布的《政府和社會資本合（hé）作項目財政承受能力論證指引》中提出的。該《指引》稱，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排支出責任，占（zhàn）一般公共預算支出（chū）比例應當不超過10%。

近年來隨著PPP入庫項目不斷增加，財（cái）政承受能力10%紅線是否在此（cǐ）次修訂範圍內備受關（guān）注。

中國財政科學研究院PPP研究所成果轉化室主（zhǔ）任卓（zhuó）識表示，10%紅線是在參考借鑒國（guó）際通行標準(6%-7%)的基礎上，結合我國（guó）城鎮化發展實際需要，經過反複論證最終確定的“上限”，依照總量（liàng）控製原則，從全國財政收入和支出的（de）全方位通盤進行考慮的，所以10%紅線不太可能有（yǒu）變化。

財政部5月發布的《築牢PPP項目財政承受（shòu）能力10%限額（é）的“紅線（xiàn）”——PPP項目財政承受能力匯總分析報（bào）告（gào）》(以下簡稱《報告》)中也強調，下一步將堅守規範運作的底線，嚴控財政承受能力10%的紅線。

《報告》指出，要完善財（cái）政（zhèng）承受能力論證製度，完善項目庫功（gōng）能，對支出占比7%-10%的地（dì）區進行風險提示（shì），對超過10%限額的地區暫停新項目入庫。

“個別地方實施的PPP項目（mù）已麵臨一般（bān）公共預（yù）算支出比例10%紅線被（bèi）突破的風險。”中國投資谘詢有限責任公司政府與公共谘（zī）詢事業部谘詢（xún）總監吳（wú）贇稱，在地方政府仍有相當數（shù）量基礎設施和公共（gòng）服務項目待啟動（dòng）的背（bèi）景下，地方財（cái）政在實施財（cái）政（zhèng）承受能力論證製度時，更希望能夠找到適合（hé）的（de）突破口。因此，每年預算規模可觀的政府性（xìng）基金預算自然成為各方議論的焦點。

對於如何規範政府基（jī）金（jīn）預算在PPP項目中的應用，中國財政科學（xué）研究院（yuàn）PPP研究所（suǒ）政策研究室主任鄢曉發表示，規範（fàn）政府基金預算目前有兩個方向：一是把一般公共預算和基金預算統一納入財政支出能力評估範圍並統（tǒng）一（yī）管理，這相當於（yú）擴大了財政支出的（de）分母基數（shù），會涉及10%比例如何平衡的問題;二是兩者分開評估和管理，需要設（shè）定以基金預算形式參與PPP的規範問題（tí）。不管（guǎn）哪種形式，一（yī）些以不合（hé）理運用基金（jīn）預算為手段，變（biàn）相突破10%紅線的行為都將在修訂版文件中得到（dào）規範。

合理設計收益分（fèn）享風險分擔機製

專家認為，PPP項目中，政（zhèng）府承擔風險（xiǎn）過大。相當多的PPP項目通過政府承諾保底等方式，提前鎖（suǒ）定財政購買PPP服務，實際是由政府單方麵承擔（dān）風險，社（shè）會投資人近乎零風險（xiǎn），無法實（shí）現風險共擔。

中國證券報記者獲悉，修訂後的文件將明確雙方（fāng）享有（yǒu）的權利（lì）和承擔的風險，把收益（yì）分享和風險分擔更加合理化。

北京（jīng）大學（xué）經（jīng）濟學院副教授袁誠認為，要認（rèn）識到債務、效率、風險的匹配性，合理製定收益分享、風險分擔機製（zhì）。政府與（yǔ）社會資本風險分擔（dān）機製的設計要按照“讓最有能力控製風險（xiǎn）的（de）一方承（chéng）擔該風險”的原則，政府應更多（duō）承（chéng）擔政策、法律等方麵的風險，社會資本方應（yīng）更多承擔經營、管理等方麵的風險。此外，要重視PPP項目的不確（què）定性，留存（cún）合理的政府與社（shè）會（huì）資本博弈空間。PPP項目由（yóu）於投資大、周期長，在建造、運營等生命周期內的每個階段（duàn）均存（cún）在較（jiào）大風險，對社會資本缺乏足夠的吸引力（lì）。此時，一方麵，應避免政府對社會資本方的投資本金或投資收益做兜底承諾，而將風險完全轉移給政府;另一方麵，應避免讓社會資本方完全承擔所有風險，嚴重打壓（yā）社會資（zī）本方的積（jī）極性（xìng）。合理做法是，針（zhēn）對政府對社會資本方的日常支出責任，應嚴格以社（shè）會資本方的績效和產出為計（jì）價標準;針對其他不可抗力的影（yǐng）響，應留存足夠的政府與社會資本談判協商空間，審慎對待各類或有風險、價格調整等事宜（yí），合理劃分新的政府支出責任。

進一步完善PPP條例

業（yè）內人士認為（wéi），PPP模（mó）式（shì）在我國推廣過程（chéng）中，因為立法不及時、政策不完善、信用體係不健全等問（wèn）題（tí），出現了明股實債、政府兜底等“假PPP”現象，積累了（le）一些隱性風險。因（yīn）此，加快立法成為規範PPP發展的頭等大事。

3月國務院辦公廳印發的《國務院2018年立法工作計劃》將PPP條（tiáo）例列入立法工作計劃（huá）。8月國務院辦公廳印發的《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視（shì）電話會議重點任（rèn）務分工方案的通（tōng）知》明確提出，年底前製定出台基礎設施和公共服務領域政府和（hé）社會資本（běn）合作條例（lì）。

“在此前PPP項目（mù）庫規範過程中，部分社會資本和金融機構對PPP有點失去信心。在（zài）此情況下，PPP條例被中央督促盡快出台，顯得格（gé）外重要。”國家發改委和財政部（bù）PPP雙（shuāng）庫定（dìng）向邀請專家（jiā）薛濤表示，總體來看，PPP條例主要起到宏（hóng）觀促進作用，未（wèi）來PPP條例需照顧（gù）到各種領域和PPP的各種模式，分類型改進優化措施仍待討論（lùn）。針對每一種不同的PPP類型，還需多部門和各行（háng）業拿出（chū）細化方案（àn）。

中國政法大學研究生（shēng）院（yuàn）院長李（lǐ）曙（shǔ）光認為，當前（qián）PPP立法的首要工（gōng）作是（shì）找準問題，PPP項目亂（luàn）在什麽地方（fāng），哪些是法律問題，哪些是實施中的管理問（wèn）題或操作問題。因（yīn）此，當PPP項目（mù）出現問題時，應（yīng）有問題反饋機製與應對機製，這就要求地方政府運作PPP項目時，應建立項（xiàng）目跟蹤機製、監督（dū）機（jī）製與止損機（jī）製，涉及到權利義務（wù）法律關係不清、責任（rèn）不明的事項，應及時上升到立（lì）法層麵，盡快製定遊戲規則，防止係統性風險發生。